La République démocratique du Congo s’est dotée, au fil des réformes constitutionnelles et administratives, d’un édifice juridique clair destiné à garantir l’équilibre des pouvoirs, la sécurité juridique et la stabilité de la haute administration publique. C’est précisément au nom de cet édifice que l’Arrêté récemment pris par le Vice-Premier ministre, ministre de la Fonction publique, Jean-Pierre Lihau Ebua, portant affectation et mise en place des Secrétaires généraux de l’administration publique, appelle aujourd’hui un examen rigoureux de conscience institutionnelle.

À première vue, l’acte semble animé par une intention légitime. Il invoque l’ordonnance présidentielle ayant nommé les Secrétaires généraux, se réfère au règlement d’administration de la carrière des agents publics, rappelle des considérations de performance, de rationalisation des structures et d’urgence administrative. L’objectif affiché est celui d’un État plus efficace, plus dynamique, mieux adapté aux exigences contemporaines de gouvernance. Dans un pays souvent confronté à l’inertie administrative, cette ambition ne peut être balayée d’un revers de main.

Mais l’État de droit ne se mesure pas à la noblesse des intentions. Il se mesure à la conformité des actes à la Constitution, à la hiérarchie des normes et à la compétence de leurs auteurs. Or, dès que l’on quitte le terrain de l’opportunité pour entrer dans celui du droit, l’Arrêté litigieux révèle une fragilité fondamentale.

La Constitution congolaise est sans ambiguïté. Elle confère au Président de la République la compétence exclusive de nomination, de relèvement et de révocation des hauts fonctionnaires civils de l’État, par ordonnance. Les Secrétaires généraux de l’administration publique, en tant qu’emplois supérieurs de commandement administratif, relèvent pleinement de cette catégorie. Leur situation juridique ne se limite pas à un simple statut de fonctionnaire ; elle engage l’organisation même de l’État et l’exercice de son autorité administrative au plus haut niveau.

Dans ce cadre, la distinction souvent invoquée entre la nomination, d’une part, et l’affectation ou la mise en place, d’autre part, ne résiste pas à l’analyse juridique. Affecter un Secrétaire général à un ministère précis, le permuter avec un autre ou le mettre effectivement en fonction ne constitue pas un simple acte matériel d’exécution. Il s’agit d’un acte qui modifie la situation juridique individuelle d’un haut fonctionnaire et qui touche directement à l’exercice d’un emploi supérieur. En droit constitutionnel et administratif, une telle modification relève de l’autorité qui détient le pouvoir de nomination, et d’elle seule.

Les textes invoqués par l’Arrêté ne comblent pas cette faille. Le décret relatif à la carrière des agents de carrière des services publics de l’État s’inscrit dans le régime général de la fonction publique et ne peut, sans disposition expresse, s’appliquer aux emplois supérieurs régis par un statut dérogatoire. Quant à un arrêté ministériel antérieur ayant procédé à une mise en place similaire, il ne saurait créer une compétence là où la Constitution ne l’a pas prévue. La répétition d’une pratique administrative, même ancienne, ne transforme pas une irrégularité en légalité.

En droit administratif, l’incompétence de l’auteur d’un acte est un vice d’une particulière gravité. Elle entraîne l’illégalité de l’acte et expose celui-ci à l’annulation par le juge administratif. En l’espèce, l’Arrêté du Vice-Premier ministre est juridiquement vulnérable. Il est susceptible d’être contesté devant le Conseil d’État pour incompétence matérielle, avec pour conséquence non seulement son annulation, mais aussi l’instabilité des actes subséquents posés par les Secrétaires généraux concernés. Les décisions administratives prises sous leur autorité pourraient être frappées d’insécurité juridique, alimentant contentieux, paralysies et contestations internes au sein de l’administration.

Les conséquences administratives sont tout aussi préoccupantes. Une haute administration dont la mise en place repose sur des bases juridiques fragiles s’expose à une perte d’autorité, à des conflits de légitimité et à une démotivation des cadres. À terme, c’est la continuité et la crédibilité de l’action publique qui se trouvent affaiblies, exactement à l’inverse de l’objectif officiellement poursuivi.

La portée politique de cette situation est d’autant plus sensible que Jean-Pierre Lihau Ebua n’est ni un novice ni un profane. Juriste de formation, fin connaisseur des arcanes de l’administration, il jouit jusqu’ici d’une réputation de rigueur et d’un parcours sans faute à la tête du ministère de la Fonction publique, au point d’avoir été reconduit malgré les changements successifs de gouvernements. C’est précisément ce capital de crédibilité qui rend l’erreur plus lourde de sens. Lorsqu’un juriste chevronné s’écarte des exigences constitutionnelles, ce n’est pas seulement un acte administratif qui vacille, mais un signal qui est envoyé à l’ensemble de l’appareil d’État.

La réponse attendue ne peut donc être ni l’invective ni la banalisation. Elle doit être institutionnelle, responsable et conforme à l’esprit de l’État de droit. La voie la plus saine consiste à reconnaître la fragilité juridique de l’Arrêté, à en corriger les effets par l’adoption d’ordonnances présidentielles régulières portant affectation et mise en place des Secrétaires généraux, et à réaffirmer clairement la répartition constitutionnelle des compétences. Un tel geste ne serait ni un désaveu personnel ni un recul politique, mais au contraire un acte de maturité institutionnelle.

Au final, cette affaire dépasse la personne du Vice-Premier ministre. Elle interpelle la conscience collective des gouvernants sur une question essentielle : l’efficacité de l’État peut-elle se construire durablement en s’accommodant d’écarts juridiques, même mineurs en apparence, ou doit-elle au contraire s’enraciner dans le respect scrupuleux de la Constitution ? À cette question, l’État de droit n’admet qu’une seule réponse.

Par Thierry Bwongo